3860万元拍下的土地三面未修路，仅有的一侧道路为断头路——因为区域规划未获批，拍地企业多次申请开工并将排污管道接入市政管网无果后，只能暂时将土地搁置。
两年后，因未在法定期限内开工，该土地被作为闲置土地收回。“如果开工建设，我会面临涉嫌污染环境的违法行为；不开工，近4000万元的土地款就打了水漂，让我怎么办？”4月6日，安徽中销商贸城经营管理有限公司（以下称中销公司）总经理陶建新向上游新闻（报料邮箱：cnshangyou@163.com）记者表示，陷入进退两难后，他将安徽省无为市自然资源和规划局（原无为县国土资源局）、芜湖市自然资源和规划局告上法庭。
3月31日，此案在安徽省无为市法院开庭审理。两级资源规划部门当庭表示，尽管出售土地时无为市控规没有获批复，但属特殊原因导致的瑕疵，与本案无关，项目未按时开工系企业自身原因。
▲目前，案涉地块还留有河道和树木。图片来源/受访者供图
拍地未“三通一平”，商贸城项目停摆
2013年，陶建新注册成立中销公司，主要经营商贸城经营管理、市场开发投资、市场设施租赁、农业技术信息咨询等业务。2014年，中销公司成为安徽省无为县（2019年12月撤县改市）招商引资企业，并在同年11月24日与无为县政府签订《无为县中农批高端农产品商贸市场项目投资合同》。
双方约定，项目定位为高端商贸综合市场，主要建设商务贸易区、高端文化休闲产品及名特优精品农产品市场等，项目投资总额5亿元，占地面积约178亩。中销公司须于国有土地使用权证办结之日60日内正式开工建设，但因无为县政府交付土地或行政审批等相关手续延迟，中销公司建设期限相应顺延。
双方还约定，无为县政府成立项目建设领导小组，协助中销公司办理项目立项、开工建设、正常运营等报批文件，以及办理道路、供水、雨水、污水、电力、燃气、电讯、公共交通等基础设施的利用手续。
2015年1月7日，无为县国土局挂牌出让2014-41号地块。中销公司通过竞拍取得该地块、缴纳3860万元土地出让价款后，2015年2月26日与无为县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同约定：土地为净地出让，施工进场通道和施工用电、用水及施工污水排放均由中销公司自行承担，政府负责协调，该地块为商业用地。
“当时无为县政府承诺，公司一边启动项目，县里一边进行配套建设。但是无为县国土资源局交付的土地不仅未通水、通电、通路，也无法接入市政排污管网，甚至连土地也不够平整，地块上有一条宽3米、长约100米的水沟。”陶建新表示，他曾多次和县里协商，但均未得到准确答复。在前期投资7000多万元后，该项目停摆。
▲2020年10月9日，无为市自然资源和规划局作出无偿收回土地的决定。图片来源/受访者供图
项目两年未开工，178亩土地要无偿收回
上游新闻记者注意到，根据陶建新持有的《国有土地使用证》附图显示，出让地块周边原规划修建福西路、福园路、西河东路、无城路四条路。但陶建新表示，截止目前，出让土地三面没有修路，仅有一条断头路，商贸城项目无法达到开工条件。此外，他多次根据要求修改《规划及建筑方案》后，一直未获无为市自然资源和规划局通过。
航拍画面显示，商贸城地块三面临水，仅有的一条道路被河道“卡”断后，已暂停施工。
2020年10月19日，因项目未在规定时间内开工建设，无为市自然资源和规划局向中销公司发出《收回国有建设用地使用权决定书》：中销公司超过《出让合同》约定的动工日期，两年未动工开发，造成土地闲置，经调查和认定，土地闲置属中销公司原因，经无为市人民政府批准，决定无偿收回国有建设用地使用权，同时注销国有建设用地使用权。
陶建新则认为，相关部门没有完成土地征地手续，存在违法出让情形，直到2015年8月6日才交地，且周边道路等基础设施不完备，导致中销公司不能进场施工。另外，规划部门将项目选址所依托的城市干道取消、调整规划，也对项目开工造成影响。中销公司作出数轮方案报给原无为县规划局，均被拖延、反对、拒绝，从而导致项目迟迟未能开工。陶建新坚持认为，项目土地闲置系政府方面的原因。
2021年3月17日，芜湖市自然资源和规划局作出《行政复议决定书》称，建设项目应在2015年8月6日前动工，2017年8月6日前竣工，但中销公司于2015年3月6日接收地块后，一直未办理施工许可证，也未在地块上动工建设，已超过土地转让合同约定动工日期5年有余，故案涉宗地已构成闲置土地。虽然涉案地块周围的规划道路目前尚未建成，但规划并未改变，中销公司反映的“因行政机关原因导致其无法开工从而造成土地闲置”的主张不符合事实。因此决定维持无为市自然资源和规划局的行政决定，即无偿收回土地。
▲案涉地块未通水，水井中已杂草丛生。图片来源/受访者供图
撤县改市暂停规划审批成焦点
因不服芜湖市自然资源和规划局的决定，2021年4月，中销公司将无为市自然资源和规划局、芜湖市自然资源和规划局告上法庭。同年5月20日，该案在无为市法院开庭审理，但开庭仅10分钟就宣布择期再开庭。
上游新闻记者了解到，除无为县国土资源局在土地交付时未达到“三通一平”（通电、通水、通路、地面平整）标准外，2019年12月26日无为县撤县改市前，相关规划暂停审批、修改，成为此案主要争议点。
今年3月31日，此案一审二次开庭。庭审中，中销公司代理律师表示，《芜湖市人民政府关于无为县城总体规划的批复》等相关证据显示，2015年12月31日《无为县城总体规划（2013-2030）》始得芜湖市人民政府批准通过；该《批复》提到，“抓紧编制近期建设规划、控制性详细规划和各专业专项规划”，可证实2015年12月31日之前，无为县并没有控制性详细规划。相关申请公开信息也证实，2015年12月31日才有经芜湖市政府批准的无为县总体规划，在2021年6月17日才有经无为市政府批准的控制性详细规划。在2021年6月之前，案涉土地所在的城东新区没有任何经过依法批准的控制性详细规划。这直接导致中销公司在2015年至2019年期间多次提交的规划设计方案，均未予通过。
中销公司代理律师表示，因为案涉土地没有经批准的控制性详细规划，无为县国土资源局（现无为市自然资源和规划局）在2016年作出原则性同意的决定后，又在2017年6月8日符合规划设计条件的情况下又作出不予通过的决定。因此，无为、芜湖两级规划部门做出的《收回国有建设用地使用权决定书》和《行政复议决定书》均违法。
中销公司代理律师指出，根据《土地储备管理办法》等相关规定，案涉土地未达到“三通一平”不符合交地的法定条件。另外，《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》规定：出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划。出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。《无为县国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》（无国土告字[2015]1号）2014-41号宗地界址图、《土地出让合同》附图、《国有土地使用证》中均显示，案涉2014-41号地块周边有无城路、福西路、福园路和西河东路四条道路。实际上，无为市自然资源和规划局至今未完成无城路、福西路和西河东路的道路建设。
对于案涉土地周边污水管网未建设，也未与城市污水主管网相连，未通水、通电等情况，中销公司律师出具的《城东污水分区管网布置图》、无为市住房和城乡建设局信息公开回复等证实，案涉地块周边的西河东路市政污水管网预计完工时间为2022年5月20日，福园路的污水管网2017年12月建设，但未与主管网连接，不通水。福园路的污水管网需要与时龙路的市政污水管网连接，而时龙路的污水管网预计完工时间2022年6月15日。西河东路给水管网预计2022年5月份建设，10月份通水，福园路给水管道2017年建设，预计2022年10月份通水，福西路未铺设给水管道，福新路无需铺设给水管道。该信息公开回复足以证实，案涉土地至今没有通水。
另外，由于案涉土地已经形成湿地，且土地上的沟渠还是农田水利设施，根据相关规定，如果中销公司自行填埋、排干案涉土地上的湿地是违法行为。
上游新闻记者注意到，目前涉案土地仍登记在中销公司名下，土地性质为批发零售。无为市自然资源和规划局于2021年4月29日在芜湖市政府网站公示《无为市城东新区（东部新城）控制性详细规划》，在该控制性详细规划中，案涉土地及商贸城项目二期土地的土地性质，已经变更为居住用地。
▲2022年1月11日，无为县住房和城乡建设局表示，案涉地块污水管道目前尚未接通，还在规划中。图片来源/受访者供图
两级政府均认为无偿收地合法
对于中销公司出示的证据，无为市自然资源和规划局在庭审中表示，2015年3月6日，原无为县福渡镇政府与中销公司签订案涉宗地《交地确认书》后，中销公司委托设计单位就案涉宗地上建设项目 ，组织编制了《无为县中农批高端农产品商贸市场规划及建筑方案》。2016年4月26日，原无为县城乡规划局就该规划设计方案主持召开了专家评审会，会议原则通过该方案并提出了补充、修改、完善的建议。同年5月4日，原无为县城市规划委员会听取关于中农批高端农产品商贸市场项目规划设计方案情况汇报，认为规划业态类型不明，暂时不予通过，待进一步修改到位后再提交规委会审议。
2017年3月8日，中销公司将设计方案报至原无为县规划局，同年6月8日，原无为县城乡规划局向中销公司制发了《中农批规划方案修改意见》，要求中销公司根据修改意见对规划方案进行修改并于当月月底将成果报于原无为县城乡规划局。此后,中销公司未再向原无为县城乡规划局提交经过修改的规划设计方案，项目建设亦未在继续实施。
作出无偿收回土地决定后，中销公司主张不能进场施工系岀让方原因所致，但未提交相关证据证明该项主张，亦未举证证明已办理了项目施工的前置审批手续。
对于因规划原因导致项目未能施工的说法，无为市自然资源和规划局认为，芜湖市人民政府批复的《无为县城总体规划（2013-2030年）》关于无城路的规划，与案涉宗地出让时适用的《无为县城东新区控制性详细规划》关于无城路的规划保持一致。中销公司因政府原因导致其无法开工从而造成土地闲置的主张，无事实根据。
由于取得的案涉宗地已构成闲置，且闲置时间超过两年，闲置原因并非中销公司主张的系出让方或其他行政机关所致，故依据相关法律规定，政府有权作出无偿收回土地使用权的规定，且程序合法。
芜湖市自然资源和规划局还称，无为市自然资源和规划局发现涉案土地未开发后，即进行现场勘察、拍照、查阅涉案土地的资料，并依法送达《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》，并召开了听证会，无为市自然资源和规划局作出的行政行为程序合法。芜湖市自然资源和规划局根据相关法律规定作出复议决定，符合法律规定。
庭审中，对于法官提出的涉案土地执行的是否是未经批准的强制性控制规划的问题，无为市自然资源和规划局的代理律师称，“当时无为县正在撤县改市，必须等到芜湖市新版控规进行编制，因为特殊的历史原因，芜湖市的综合控规出台时间较晚，直到芜湖市出台后才报批，所以导致报批程序在数年中延迟了，我们认为不是违法，是特殊原因。因为历史原因导致的瑕疵，与本案不具有关联性。”
对于中销公司提出的案涉地块始终未通水、通电、通路，也未接入市政污水管道等问题，无为市及芜湖市自然资源和规划局均未当庭作出正面回应。
庭审结束后，此案未当庭宣判。
4月6日，无为市自然资源和规划局相关负责人回应上游新闻记者表示，此案目前已开庭，一切说法以法院判决为主。
上游新闻记者 时婷婷
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